宁夏回族自治区永宁县闽宁镇原来是一块荒芜地带, 20世纪90年代初, 宁夏回族自治区党委、政府决定从西吉、海原等县通过易地搬迁的方式, 在此地建设移民区。2010年, 自治区党委、政府实施生态移民, 从宁夏南部山区搬迁大量贫困群众到此。作为贫困人口集中的闽宁镇, 2014年的建档立卡家庭为1 538户6 536人, 贫困发生率达到了17%。在自治区各方努力和福建对口帮扶下, 闽宁镇实行“334”机制, 即到2014年底实现30%的贫困户脱贫, 2015年底实现30%的贫困户脱贫, 2016年脱贫率达到100%, 2017年开始向小康迈进。为了考评精准脱贫的成效, 闽宁镇政府和中国社会科学院民族学与人类学研究所课题组在2016年7月, 对2014年建档立卡的1 538户家庭随机抽选了746户家庭中年龄在16岁以上的受访者, 对其进行了精准扶贫成效问卷调查。

二、宁夏闽宁镇精准脱贫成效评价

参加闽宁镇精准扶贫成效评估问卷调查的746位受访者均属于建档立卡家庭, 占2014年建档立卡贫困家庭1 538户的49%。其中在2015年家庭人均可支配收入还没有达到2016年脱贫标准的比例是27%。

为了解不同建档立卡家庭对精准脱贫成效的评价, 分别从性别、年龄、民族、教育程度以及家庭收入水平进行了分类。

746位受访者对精准扶贫政策的知晓比例接近92%, 精准扶贫效果的好评比例和实现精准脱贫有信心的比例都超过了95%。和男性相比, 女性在精准扶贫效果的好评比例和实现精准脱贫目标有信心的百分比都略低, 但差距不大。

不同年龄段的受访者中, 只有60岁以上的受访者对精准扶贫的知晓度略低;16—35岁受访者对实现精准扶贫预期目标有信心的比例为88.75%。

在不同教育程度的受访者中, 高中及以上教育程度的受访者对精准扶贫的知晓比例、效果好评比例和实现精准脱贫有信心的比例都是最低的。初中程度的受访者占比最高, 相应的知晓度、好评比例和信心度也是最高的, 文盲受访者的知晓比例位居第三。

从家庭人均收入角度, 贫困家庭的受访者知晓度并不低, 对精准扶贫效果的好评比例高于其他两类家庭, 但对实现精准脱贫目标有信心的比例却是三类家庭中最低的, 表明贫困家庭对自身是否能真正脱贫有一定的疑虑。而已经完全脱贫或家庭人均收入高出2015年贫困标准的家庭就较为自信, 对实现精准脱贫目标充满信心。

闽宁镇目前已经实施的精准扶贫项目或措施包括了整村推进、易地扶贫搬迁、“4+1+1”脱贫模式等。在帮扶方面, 闽宁镇实施了五类帮扶, 即市县扶贫开发驻村工作队帮扶、县领导“一对一”包村帮扶、科级领导“一对一”包户帮扶、企业“一对一”包人帮扶和东西协作互派干部帮扶。

对10类扶贫政策实施的满意度评价中, 受访者的满意度都达到了65%以上。易地扶贫搬迁和整村推进评价满意比例最高, 这是因为闽宁镇的居民基本都是搬迁移民。不同性别在满意度评价上差异不大,年龄越大好评比例越高。除了教育脱贫, 汉族受访者的满意度评价比例高于回族受访者, 初中文化程度的受访者满意度评价比例相对较低但总体上差异不明显。贫困家庭除了整村推进、“4+1+1”脱贫模式、金融脱贫三类上的满意度比例略低于其他两组, 其他政策的满意评价比例都是最高的, 尤其是五类帮扶的满意度比例明显高于其他两组家庭, 这也和帮扶的主要对象是贫困家庭有直接关系。

参加扶贫项目是贫困家庭受访者认为未来脱贫的主要措施。而完全脱贫家庭和高于2015年扶贫标准但低于2018年扶贫标准的家庭则将脱贫主要归因于家里有人外出或在本县镇企业打工, 表明这两类家庭已经实现了从输血向造血的转型, 立足于自身的发展不再过多地依赖政府。同时, 完全脱贫家庭的政府干部帮扶比例最高, 这也是提升贫困家庭自我发展能力的重要原因。

三、贫困退出机制面临的问题

(一) 如何精准量化退出标准依然存在一定难度

闽宁镇2016年贫困户的退出标准与中央《关于建立贫困退出机制的意见》中的退出标准完全一致：贫困人口以该户年人均可支配收入稳定超过国家扶贫标准。在国家标准“两不愁” (不愁吃、不愁穿) 、“三保障” (保障义务教育、基本医疗和安全住房) 的基础上, 宁夏提出通过有效扶持达到“三不愁” (不愁吃、不愁穿、不愁冬季取暖) 、“四保障” (保障义务教育、基本医疗、住房和安全饮水) , 贫困户有一到两项增收产业, 家庭主要劳动力掌握1—2门实用技术。

贫困村退出的国家标准以贫困发生率为主要衡量标准, 统筹考虑村内基础设施、基本公共服务、产业发展、集体经济收入等综合因素。原则上贫困村贫困发生率降至2%以下 (西部地区降至3%以下) 。宁夏回族自治区考核销号贫困村的农民人均纯收入需达到县内平均水平的80%以上, 贫困发生率下降到3%以下, 贫困村实现“五通八有”即可考核销号。

从闽宁镇的贫困退出标准制定和实施上看, 虽然在家庭层面的家庭人均收入贫困标准和“四保障”很具体, 但在不愁吃、不愁穿和不愁冬季取暖方面没有给出具体的量化标准。

(二) 帮助贫困脆弱性人群降低返贫风险的工作任重道远

Baulch and Hoddinot (2000) 通过10个不同发展中国家的数据对贫困进行研究后发现, 如果将家庭划分为三类, 即长期贫困的家庭、经历过贫困的家庭、从未贫困过的家庭, 那些曾经历过1次或2次贫困的家庭数量远远大于长期贫困家庭的数量。而且他们重新陷入贫困的风险和可能性依然很大。

为此, 在制度层面上, 应将这类贫困脆弱性高的人群纳入政策视野, 设计最节约成本的长期扶贫规划。从理论上, 如果扶贫规划只是集中在长期贫困的家庭或个人, 那么仅从扶贫项目的投资上看, 应该集中在贫困家庭所处的自然条件、其物力资本和人力资本的改善, 如投资于教育、公共基础设施、土地改革以及提高残疾人和老年人的社会保障金。而如果贫困问题有相当部分是那些贫困脆弱性家庭引起的, 在扶贫政策上就应当更广泛地通过社会安全网、信贷和保险体系对这些脆弱性家庭在最困难的时候给予足够的支持。

如何划分贫困脆弱性家庭, 并降低其脆弱性的机制建设目前还不完备, 亟待政策层面的进一步跟进。

(三) 贫困人群的脱贫责任感和自我发展动力都有待提升

而现实中, 个别贫困家庭认为脱贫是政府的事, 把脱贫责任全部归为政府, “等、靠、要”的依赖心理越发严重。折射出充分激发贫困人群穷则思变的内生动力、增强自我发展能力上存在不足, 需在制度设计和激励方式上进一步完善。

在现代农业的大力发展进程中对农业劳动力的要求逐渐提高, 低教育水平和低技能将制约就业和提高收入, 贫困群体在发展中被边缘化的可能性就会大大提高, 相应的贫困脆弱性也会增加。

(四) 地区收入分配差距关注不够

已有的研究证实, 我国城乡收入差距日益拉大, 已成为影响全国收入不平等的重要原因。宁夏农村居民家庭人均纯收入的基尼系数从2006年的0.39上升至2011年的0.45。社会各界对收入差距的关注度有所降低, 民族地区中不同地区之间及地区内部, 特别是不同民族之间的收入差距变化既缺乏数据也没有引起足够的重视。但贫富传递的“代际效应”在今后将逐渐显现, 民族地区的稳定将面临更大的挑战。

四、对策措施

(一) 进一步量化和细化贫困退出标准

需要将退出标准统一量化及尽可能地细化,要注意标准的持续性和多维度性, 以及与贫困标准的有效对接。

(二) 以贫困脆弱性进行非贫困人群的区分, 有效降低返贫概率

建议借鉴已有的贫困脆弱性标准, 在非贫困人群中划分出贫困高脆弱人群、贫困低脆弱人群和非贫困脆弱性人群。针对贫困高脆弱人群有相应的政策措施进行预防和保护。

(三) 动态调整相关扶贫政策

如何进行相关政策动态调整, 尤其是以最小投入获得最佳成效的有效率的动态调整至关重要。但目前政府和学界对此的关注和研究还不够。

(四) 鼓励贫困家庭树立自觉脱贫志向

坚定的脱贫决心对脱贫会起到决定性的作用。另外, 在现代农业的发展进程中对劳动力素质和技能的要求会逐渐提高, 但目前很多农村居民安于现状的思想比较盛行, 没有危机意识。需要政府进行不间断的技能和素质培训。

(五) 加大收入动态调整力度

政府应更加关注收入分配差距的变动, 通过中央和地方的财政税收、转移支付等手段避免收入分配差距快速扩大。同时, 也要利用市场作用, 对高效率的劳动力进行收入分配的激励。

原载于《宁夏社会科学》2017年第5期，作者：丁赛，李文庆，李霞