“治理”一词由来已久，根据《现代汉语词典》, 治理一词包含两层意思:一是指统治, 使之有序, 如治理国家;二是指整修、改造, 如环境治理、综合治理。

中西治理概念有一个共同点, 即并不总是与政治相关, 如在治理海洋和治理黄河的使用中, 但是在与政治相关的时候, 尤其是在国家层面, 往往等同于“统治”。

全球化和区域一体化等进程深刻地影响了国际政治格局，新的“治理”概念应运而生, “它表明一方面有必要重新审视当局与权力的关系, 另一方面还应该将非政府组织在政治调节机制中的作用突出出来。”

新旧治理观的主要区别在于:旧治理一般是指“政府以及它的行为”, 而新治理是指“政府与社会之间的伙伴关系”。其核心之点在于“由国家力量和社会力量, 公共部门与私人部门, 政府、社会组织与公民”来共同治理一个社会。

在中国, 虽然国家明确提出社会治理概念是在2013年, 但在此前已经有相关研究和实践, 有学者将改革开放以来社会治理的创新发展分为三个阶段:

(一) 初步探索阶段 (1978-1992年) , 此阶段取消了政社合一的人民公社制度, 代之以基层群众自治制度, 并在社会保障、收入分配等方面进行了管理创新的探索。

(二) 稳步推进阶段 (1992-2002年) , 1998年, 国家首次明确提出“社会管理”的概念, 推进社会管理体制改革, 完善社会自治的法律法规。

(三) 全面加强阶段 (2002-2013年) , 此阶段从理论和实践机制两方面推进了社会管理创新, 对公民社会自治的认识也在深化。

2013年11月12日, 中央通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：要“完善和发展中国特色社会主义制度, 推进国家治理体系和治理能力现代化”, 并提出了具体的治理方式和目标。笔者认为当下中国的社会治理已经迎来了发展创新的第四阶段 (2013年至今)。

治理的理论根源众多, 包括公共机构经济学、国际关系、组织研究、发展研究、政治科学、公共行政管理以及受福柯的理论启发而来的若干理论以及组合主义 (corporatism) 等等。本文仅举几个被广泛认可的界定为例说明。

治理理论的创始人之一——美国学者罗西瑙 (J.N.Rosenau) 在其代表作《没有政府的治理》一书中将治理定义为:“一系列活动领域里或隐或显的规则, 它们更依赖于主体间重要性的程度, 而不仅是正式颁布的宪法和宪章。”

全球治理委员会 (The Commission on Global Governance) 认为“治理是个体和公共或私人机构管理其共同事务之诸种方式的总和。这是一个协调冲突的或不同的利益并采取合作行动的持续性过程。它既包含有权推行强制服从的正式制度和政权, 也包括人们和机构同意或认为符合其利益的非正式设置。”

中国学者俞可平认为，治理“是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序, 满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动, 以最大限度地增进公共利益。”

有学者认为“社会治理旨在建立一种国家与社会、政府与非政府组织、公共机构与私人机构等多元主体协调互动的治理状态, 是在科学规范的规章制度的指引下, 强调各行为主体主动参与的社会发展过程。”

有学者将既有的观点梳理并归结为三种:一政治动员论, 即将政治动员视为有效社会治理的方式和体现。二合作治理论。认为社会治理应该强调服务性和合作治理。三实用主义治理观。实用主义治理观源于现代哲学的实用主义, 体现于公共政策系统分析等成果中。

在对社会治理的主体、客体、目标、手段和本质属性进行细致分析的基础上, 本文提出了一个社会学关于治理的概念:“从社会学的视角来看, 社会治理是指政府、市场、社会组织、公民在形成合作性关系的基础上, 运用法、理、情三种社会控制手段解决社会问题, 以达到化解社会矛盾、实现社会公正、激发社会活力、促进社会和谐发展目的的一种协调性社会行动。”

在理论探讨的基础上, 新治理概念的出现与发展还同中国所处的国际和国内环境相关, 毕竟:“一个国家选择什么样的治理体系, 是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的, 是由这个国家的人民决定的。”

民族地区的社会治理是国家治理体系的有机组成部分, 具有社会治理的普遍性, 又因为地理生态、生计方式、历史文化和宗教信仰等具有特殊性。边疆民族地区社会治理必须包括: (1) 多民族, 同时存在跨国界 (境) 民族; (2) 文化多元, 语言文字众多; (3) 宗教众多; (4) 经济社会发展相对滞后、发展不平衡; (5) 维护社会稳定的任务重、压力大; (6) 受周边邻国局势的影响大。

由于自然环境和历史文化等方面的原因, 各民族在政治、经济和文化等方面发展极不平衡, 有着重大的地区性和民族性差异。

民族地区有一些社会特征如生态系统脆弱、自然环境恶劣等会成为社会治理的阻碍, 但是不能因此忽略特殊性所蕴含的潜在价值和优势。近年来,民族地区社会治理研究开始更全面、辩证地看待民族文化。有的学者认为对民族地区文化资源的开发和利用具有重要的理论和实践意义, 或可成为民族社会有效治理的落脚点。

关于民族地区社会治理的文献集中于以下热点话题。

(一) 民生

民族地区公共事务治理是国家治理体系和治理能力的有机组成部分, 涵盖了政治、经济、文化、社会和生态等方面, 包括发展经济、提高各族群众生活水平, 完善民族理论政策和法律法规体系, 保护、传承和弘扬少数民族优秀传统文化以及发展教育、科技、卫生、就业和社会保障事业, 提高民族地区基本公共服务水平等内容。解决好民族地区的民生问题是推动民族地区经济发展的动力, 也是民族地区社会和谐、稳定、繁荣的前提和体现。

(二) 安全与风险

民族地区由于地理位置重要、生态系统脆弱以及人文和社会环境复杂等而面临生存风险、稳定风险、认同风险和治理风险这四种主要的风险, 并可能在一定条件下转化为相应的危机。

(三) 社会组织参与

社会组织是社会治理的重要主体和依托, 如何发挥其独有的优势和功能, 实现与政府的协同和良性互动, 一同承担起社会治理的重任成为社会治理研究的热点。在民族地区, 一方面, 民族地区特殊的地理环境、基础设施和公共服务供给机制不完善、财政收入不足等限制了政府作为社会治理主体角色的发挥, 政府无法独立承担社会治理的所有责任, 另一方面, 西部民族地区的社会组织近年来迅速发展,这些社会组织已经开始在慈善、生态环境保护等社会治理领域发挥作用, 并得到了民众的认同。这说明, 对于西部民族地区而言, 社会组织参与社会治理不仅很有必要, 而且已经具备了一定的条件, 有可行性, 或可在经济发展、公共服务、民族文化传承、化解民族矛盾等多方面发挥其重要价值。

(四) 基层自治

基层自治是社会治理的重要内容, 在既有的关于民族地区社会治理的研究中占到了很大的比例, 主要分为城市社区的治理和乡村社区的治理两大块。其中, 城市社区因为人口集中和流动性大等特点造成了异质性高的特点, 社区居民可能来自不同的民族, 并因此具有不同的语言、文化和宗教信仰。这些人群在日常交往中不断碰撞和交融, 呈现出民族人口众多、民族成分复杂以及民族关系敏感等特点

与城市社区相比, 民族地区的农村社区有自己的特点。以云南省临沧市为例, 当地的农村治理中面临农村社会的整体发育水平偏低、境外干扰因素多、各民族发展不平衡等困境。

在民族地区, 因为距离政治中心远和实行民族区域自治, 无论是历史上还是当下都有承继良好的自治传统, 且有丰富的从习惯法到自组织再到宗教信仰等可资利用的自治资源。

回顾既有的研究可以发现, 城乡社区等基层社会治理有几个共同的方面需要特别强调:首先, 自治是作为基层治理单位的社区和乡村重要的治理方式, 为此, 需要形成一个包含各民族在内的多元主体治理格局, 具有自我管理能力的社区自治组织结构以及更重要的各民族居民的共同参与。其次, 城乡社区业已存在一些宗教、乡规民约等社会治理资源, 应引导其与政府以及社会治理组织的协同合作, 发挥其在社会治理中的积极作用。

结语

作为国家治理体系的有机组成部分, 民族地区的社会治理既具有社会治理的普遍性, 又因为地理生态、生计方式、历史文化和宗教信仰等而同时具有特殊性。既有的有关民族地区社会治理的研究形成了民生、安全与风险、社会组织参与以及基层自治等热点专题和探讨, 为民族地区的稳定和发展提供了许多有益的成果。

原载于《民族论坛》2017年第4期