本文选择近几年西欧地方 (民族) 分离主义比较活跃的西班牙加泰罗尼亚和英国的苏格兰地区两个比较有代表性的案例，对其地方 (民族) 分离主义的历史过程及中央政府的反制进行较为详细的分析和评价，在此基础上对传统的民族-国家理论、民族主义、自决权及相关理论 (念) 、政策进行反思和批判，并提出对中国解决相关问题的启发意义。

一、西班牙的加泰罗尼亚独立运动及西班牙政府的应对

作为一个在历史、文化和语言上存在明显特性的区域性少数民族，加泰罗尼亚谋求自治或独立的历史几乎与其被并入卡斯蒂利亚的历史等长。1640年，加泰罗尼亚在法国的帮助下，打响了自己的“独立战争”。加泰罗尼亚真正有主体意识的自治运动开始于1714年，是年该地区被以国际条约的形式正式划归西班牙统治。

1978年西班牙通过了新宪法，1979年加泰罗尼亚自治条例通过。根据宪法和自治条例，加泰罗尼亚获得了比1932年自治条例更多的自治权：与中央政府分享教育、卫生和司法管辖权，拥有自己的警察部队，等等。1978年宪法成为西班牙中央政府和加泰罗尼亚地方政府双方履行权利 (力) 义务的最高法律保障，而宪法法院是捍卫这一最高法律保障的重要力量。

进入21世纪以来，主张分离或独立的政党开始在加泰罗尼亚议会中占主导地位。这一现象的一个标志性事件是，2005年加泰罗尼亚在起草新的《自治章程》时将1979年版本中的“民族 (nationality) ”改为“民族 (nation) ”，这样一个在地区民族称谓和权力分配方面变化很大的自治章程竟然最终在西班牙议会得以通过并于2006年8月9日正式生效执行。

2010年6月，宪法法院终于就加泰罗尼亚自治章程的违宪问题做出判决。西班牙宪法法院对2006年版的自治章程进行了大量的重写和重新解释。否决了试图将加泰罗尼亚语作为地区“官方第一优先语言”的条款，在司法管辖权和财政权方面，也基本否决了加泰罗尼亚人试图扩展已有权力 (利) 的诉求。

2015年选举后，加泰罗利亚独派政党加紧走向独立的步伐。2017年9月6日，加泰罗尼亚议会正式批准公投方案。

西班牙政府很快做出反应，它以公投及相关法律违反宪法为由，向宪法法院提出诉讼请求。9月7日，宪法法院宣告公投违法，并暂停有关公投的一切活动。法院在判决中指出，加泰罗尼亚议会通过的公投法案破坏了宪法的基础即“西班牙牢不可破的团结和全体西班牙人所共有的不可分割的祖国”，损害了国家主权，同时指出批准该法案的议会会议也是非法的。

面对西班牙中央政府与宪法法院的强硬态度，加泰罗尼亚政府 (议会)在西班牙国民警卫队“大军压境”的情况下，仍然坚持在10月1日完成了投票活动。在此次公投活动中，由于西班牙中央政府、议会、宪法法院以及一些拥护和珍惜西班牙统一的社会组织与民众的努力，加泰罗尼亚蓄势多年的独立公投活动遭遇到系统的打压。

二、苏格兰的独立公投运动及英国政府的应对

广义地来说，苏格兰自治、独立运动伴随了整个“联合王国”的300多年的历史。联合王国的诞生或者说苏格兰与英格兰政治上的联合并没有消弭苏格兰人独特的地区认同和对本民族历史、文化和命运历程的心理记忆。

严格说来，现代或民族国家意义上的苏格兰分离运动起源于第一次世界大战之后，其独立运动的主要推动力量——苏格兰民族党就产生于这一时期。

在2007年的议会选举中，苏格兰民族党向选民承诺如果赢得选举，它将于2010年发起独立公投。2011年是苏格兰民族党全面推动独立公投的关键性一年，时年，该党在议会选举中获胜。

面对苏格兰地区选举的结果和民族党公开的独立诉求，英国中央政府审时度势，决定顺应苏格兰民族党所代表的民意。2012年1月英国政府公开声明同意给予苏格兰议会发动公投的权力，条件是只要该公投是“公正、合法和决定性意义”。英国首相卡梅伦与萨蒙德在爱丁堡签署协议。根据协议，苏格兰地区将于2014年秋季举行公投。2014年9月14日，投票结果公布，反对苏格兰独立的票数占55.3% (投票率84.5%) ，明显超过一半。

苏格兰独立公投失败的原因是多方面的。从苏格兰融入大不列颠的历史过程及两个民族的相互融入程度来看，苏格兰独立公投的失败具有一定必然性。

三、分析、批判、反思与建议

(一) 分析总结

由于内部的以宪法为中心的宪政体制的持续有效运作和外部欧洲主要国家及欧盟的支持，西班牙在与加泰罗尼亚地区分离主义的斗争中明显处于上风，占据了道义和法理上的合法性。但是，也要看到，由于西方民主制度内在的运行逻辑，西班牙中央政府对加泰罗尼亚地区分离主义的这一胜利又不宜夸大。事实上西班牙中央政府的“完胜”的只是加泰罗尼亚地区特定的一届政府和议会，而不是加泰罗尼亚地区的分离主义。

尽管西班牙有着强有力的以宪法为中心的反分离主义体制和机制，但由于西方国家根深蒂固的民族主义思潮、民主传统和“一族一国”的民族国家观点，西班牙政府在应对分离主义问题上最终又回到了无明确宪法约束分离主义的英国模式。考虑到宪法中心主义及其强制运行已经造成的西班牙中央政府与地区具有分离倾向的民众之间的感情和认同上的嫌隙，套用英国模式的西班牙将来所面临的分离风险显然要比一开始就比较尊重当地人意愿的英国要大得多。

与西班牙相比，由于不存在明确的宪法约束，加上英国的“议会主权”也难以约束英国政府一直以来就承认的苏格兰民族“nation”地位，英国政府一开始就把苏格兰地区置于“平等的”政治伙伴地位，通过充分利用英格兰与苏格兰300多年来在政治、经济、社会、文化、外交以及地区 (国家) 安全方面等各个维度上形成的共同体基础 (遗产) ，许诺以更加充分的自治权和打动人心的感情投入，英国政府牢牢控制了局面。

对于英国和西班牙在处理分离主义问题上的差异，数年前就有媒体评论指出，“英国政府显然要比西班牙政府高明得多，卡梅伦与拉霍伊同为保守党和爱国主义者，两个人都会因在他们治下国家的分裂而感到惊骇，但是卡梅伦政府意识到通过议会选举上台，苏格兰民族主义获得了他们长期想要的组织独立公投的民主权利，在这种情况下，试图用法律的手段阻止他们毫无意义”， 显然这一评论将民主权利置于宪法合法性之上，这也道出了欧洲传统民主价值观在维护国家统一方面面临的困境。

(二) 批判、反思与建议

严格说来，由于在历史、文化、建国经验、国家观念等方面存在的巨大差异，西方国家在反地区 (民族) 分离主义方面积累的经验教训很难被中国直接引用或参照，但这并不妨碍我们从观念、理念甚至制度建设等方面对西班牙和英国的地区 (民族) 分离主义运动做出批判与反思，并提出它们对解决中国相关问题的价值或意义。

首先，民主制度及自决权观念在意识深处的暗流涌动，是西方民主国家难以彻底解决地区 (民族) 分离主义问题的重要原因。

其次，“一族一国”传统民族-国家观念仍然深刻影响和搅动着西方多民族国家，在本报告选取的两个国家的少数民族中，这些nation观念严重影响着这两个地方民族，成为它们谋求独立建国的重要观念推手。

再次，政党政治在发挥强大整合功能的同时，也在某种程度上加剧了分离主义。因此在一个民主国家中，如何防范政党的“民族化”或“地方化”并继而 (在主观或客观上) 成为分离运动的重要推动力量，是每个多民族国家都要认真考虑的重大课题。

第四，民族-国家是一场“过期不候”的具有鲜明历史性的主权运动。根据联合国的有关决议，在殖民化结束以后，除了存在特定的情形，任何地区 (民族) 或亚国家团体无权建立“民族-国家”，只能根据实际情况，建立程度不同的自治单位。

第五，鉴于因经济动机而发动的分离运动日益增多，西欧国家在加强地方经济社会平衡发展的同时，应该在处理中央与地方 (民族) 关系中，特别注意加强中央政府的统筹能力，为此需要重新考虑中央与地方的权力配置问题。

在评论西欧国家的地方 (民族) 分离主义运动的同时，决不能抱着隔岸观火的心态，而是应该要居安思危，对我国的相关理论、政策和实践进行反思或再认识是非常必要的。为此笔者提出以下几点：

第一，要深刻了解中国地方 (民族) 国情，中国在处理包括地区 (民族) 分离主义问题上有着丰富的“本土资源”——自古以来的多元一体、因俗而治、差异性治理以及建国后形成和发展的民族平等、民族团结和各民族共同繁荣原则等等

第二，警惕一族一国式的民族-国家观念的危害。在中国，反思和批判一族一国民族-国家观念的一个主要途径是深刻反思和批判形形色色的民族主义。

第三，继续坚持和完善中国特色的社会主义民主政治，在涉及到国家主权问题上，不容许任何地方 (民族) 有通过“民主权利”而决定分离的权利，坚持有关主权的事项，必须通过由主权国家所有民众一起决定的原则。

第四，坚持和完善中国共产党对地方 (民族) 事务的统一领导，是应对地方 (民族) 分离主义的一大法宝。

第五，制定以宪法为中心的中央和地方的权力体系，发挥宪法在应对地方 (民族) 分离主义中的核心作用，为此，必须坚决维护宪法的权威性，不容许任何政治势力挑战宪法体现的制度和价值安排。

第六，在中国所主导或参加的区域组织中，恰当处理主权与区域组织的权力分配关系，对于区域组织分享主权国家权力从而损害国家应对其国内地方 (民族) 分离主义能力的“欧盟现象”要保持足够的关注和应有的前瞻性。

最后，坚持以马克思主义为指导的社会主义价值观，维护新时代中国特色的社会主义价值观的安全，是解决中国民主问题和地方 (民族) 分离主义问题的重要前提和保障，失去了这一点，就会陷入西方国家的自由主义衰退，孤立主义、民粹主义、民族主义、种族主义和地方主义泛滥的困境。

（摘编自《世界民族》2018年第1期《西欧民族分离主义运动的批判与反思——以加泰罗尼亚和苏格兰独立运动为例》，孔敬/摘编）

（作者简介：周少青，中国社会科学院民族学与人类学研究所研究员）