新时期中国民族理论与政策的各种讨论中，存在概念简化的危险。各方的角度不同，对于这些概念的理解和使用也不同，最终只得纠结于概念的多重歧义。语义混乱不仅为学术讨论和知识的生产带来了障碍，也可能对跨国交流甚至国际关系健康发展造成负面影响。本文尝试从东方学的反思出发，分析中美政府文本中有关中国民族政策的话语体系，揭示关于“中国民族政策”话语冲突的内涵。

一、东方学视野下的“中国民族政策”

早在20 世纪60 年代，就有西方学者初步系统介绍过新中国前十年的民族政策。1979 年，有学者将中国的民族政策分为“行政”和“文化”两大类。后续的研究大致有三类:一是专门讨论中国民族政策的历史资源，从王朝国家、苏联影响、中共实践等方面追寻中国民族政策的历史渊源。二是聚焦于民族政策的具体领域，如有学者从计划生育、学校教育、职业发展、商业与基础设施几方面系统介绍中国的少数民族优惠政策。三是着眼于发展问题，夸大发展过程中的不平衡现象，在这种认识之下，集体记忆、政治矛盾、经济矛盾、文化矛盾与转型矛盾共同塑造了中国当前的民族问题。

从20 世纪90 年代，受到后殖民批判思潮的影响，中国的少数民族识别和包容政治被扭曲为对于少数民族的歧视和排斥政治，民族识别问题被当作了内部殖民主义或东方学问题。在东方学的框架下，西方世界将中国的民族政策实践视为一套“东方的”话语政治。

西方民族理论有三个基本概念:族性(Ethnicity)来代表文化民族，民族(Nation)来代表政治民族，种族(Ｒace) 表达突出体质人类学意义的社会建构概念。有关三者关系的讨论先后形成了: “原生主义”Primordialism)、“现代主义”(Modernism)、“族群—象征主义”( Ethno－symbolism) 和“后现代主义”(Post－modernism)等民族理论流派。

西方学术界讨论中国民族政策的一个基本框架是“公民/西方民族主义”与“族裔/东方民族主义”的两分。“西方民族主义”把民族看作人们自愿选择的结果，因而与“理性”、“自由”等符号联系在一起。而后者被认为是封闭的、极权的。在这一东西方对立的框架下，中国的民族政策被当作族裔民族主义建构的过程。

必须注意到这些西方民族理论研究所赖以产生的经验材料与中国的差异较大，主要的思想渊源带有明显的西方文化印记。

首先，中国作为“非西方”或“东方”，民族政策被视为落后的、不合理的，终将走向西方的道路。

其次，殖民主义框架也被西方学者用来解释我国历史上和当代中国民族关系，我国推动民族地区发展的各项努力被污蔑为“内部殖民”。在民族主义的话语转化中，我国汉族与少数民族共同发展的局面被描绘成“势力扩张的汉族”与“防御性的少数民族”之间的对立。许多基于人口数据的研究将正常的民族流动和民族交融视为汉族人口向少数民族聚居区的扩张。各项民族发展政策所推动的人才、资金、技术向民族地区的流动也被视为内部殖民的进程。

这些研究均没有跳出东方学的政治逻辑。西方政府根据不同时期的国际政治情境对之加以再生产，通过媒体手段传播开来，使其披上了“国际舆论”或“普世价值”的外衣。美国《国别人权报告》中有关“中国民族政策”的话语生产最具代表性。

二、美国《国别人权报告》里的“中国民族政策”

建构“中国民族政策”话语的基础，在于美国自身的知识传统。“美国例外主义”造就了美国社会的一种自诩代表了普世价值和高尚道德的“使命感”。具体到民族政策领域，其民族政策在历史上有两种主要理论:一是“熔炉政策”，一是“多元文化主义”。在欧美政府、媒体和学术界的推动下，被作为批判其他非西方国家民族政策的一项标准。

在部分学者和智库看来，中国民族政策的三大基础是民族识别、民族区域自治制度和民族优惠政策。而持续性的关注体现在每年由美国国务院发布的《国别人权报告》。该报告涉及民族政策与民族发展的内容主要有:媒体、言论、宗教与集会自由，迁移限制，民族文化，就业与收入等方面。报告还有专门章节涉及我国的少数民族。主要针对的地域是西藏和新疆，同时提及内蒙古、广西等自治地方。

从2005－2015 年度美国国务院发布《国别人权报告》涉华内容的“少数民族”章节主要针对的是政策和措施层面的内容，可大致分为两方面。

一是基础政策部分，主要介绍了中国民族政策的部分内容。其中又可分为两部分:(1) 基础民族政策，比如民族优惠政策、少数民族政治参与、双语教育。(2) 民族工作实践，特别是当年重大的民族工作内容，如和谐社会建设、民族工作白皮书、少数民族事务“十一五”规划、民族教育保障法案。

二是“社会问题”，主要关注政策实践过程中产生的问题，往往把社会转型、发展过程中的社会问题与民族问题混淆起来。主要有:(1)发展问题，涉及民族地区和民族人口发展的不平衡问题，如经济发展困难、发展不平衡、人口迁移、汉族移民、经济成果分享、定居工程与生态保护工程等。(2)政治问题，即所谓“高度政治化”的社会治理问题，如民族关系、人权事务、民族文化保护、“三股势力”、暴恐袭击等议题。其并不强调政策的正面成果，而是突出政策实施中出现的问题，从而达到歪曲我国民族政策的目的。

该报告还将西藏与香港、澳门作为附录部分单列，参照《人权报告》标准章节框架进行了全面介绍。这种特殊处理，事实上表现出美国在政治上既承认中国对于西藏的主权，同时又将西藏问题作为一种政治工具的企图。

相比来看，涉及“少数民族”内容在美国政府的报告中被归为两类:(1) 新疆及其他民族地区重点关注发展问题，正面信息包括发展成就、政治参与等，负面信息主要聚焦于就业、教育、群体性事件等问题。(2) 西藏政治性更为突出。除去程式化涉及的人权问题，更多关注点放在达赖喇嘛、宗教事务、自焚事件等高度敏感的政治议题。

三、中美政府文本的比较

西方许多国家并没有“民族政策”这一概念，而是在公共政策体系中设定“少数群体事务”、“土著事务”等门类来指涉。因此，中国的民族政策实践在西方世界被认知的过程事实上存在着一定的障碍，中国民族政策在西方话语体系中被建构出不同的样貌。

中国共产党把马克思主义基本原理同中国民族问题具体实际相结合，制定并实施正确的民族政策，形成了以民族平等、民族团结、民族区域自治和各民族共同繁荣为核心的民族政策体系。国务院新闻办公室发布了有关民族政策的各种《白皮书》。这些文本构成我国民族领域话语权建设的重要基石，不仅影响了国际舆论，也已成为西方学术研究的重要文本。

美国《国别人权报告》中有关中国民族政策的话语主要有两大特点:一方面，“人权”是西方挑战中国民族政策体系的主要焦点。我国汉族与少数民族之间的关系被污蔑为“不平等、不公正的民族关系”，少数民族被扭曲为汉族“压迫、剥夺、歧视”的对象，而少数民族的文化正在被“灭绝”。另一方面，该报告中对于异见人士、“民族精英”、分裂势力代表进行个体化、事件化的建构、包装，从而打造为挑战中国民族政策体系的工具。

总之，以西方式“人权”理论作为基础，采用个体化的叙述是美国白皮书中歪曲中国民族政策的主要话语方式。其关注点主要集中在民族平等、区域自治、少数民族优惠政策等政策的地方实践。同时将社会转型、经济发展中的一般社会问题曲解为民族问题，混淆民族问题与一般社会问题的界限。将复杂的政治、社会、经济、文化等问题混淆为民族冲突问题，

西方(这里主要是指美国) 有关中国民族政策的话语生产存在学术界、政府和媒体三个主体。首先，学术界对于我国民族问题的研究为后两者提供了理论支撑和学术外衣。西方学术界对中国民族政策提出的理论挑战以殖民主义框架为主。这种认识论框架使得中国的民族政策很容易被扭曲，民族地区的发展和进步成果也被作负面的解读。其二，“人权”问题是西方政府文本中描述“中国民族问题”的主要话语体系。涉及的中国民族政策主要有:少数民族的“自治权”与政治权利问题;经济社会发展中的少数民族权利问题;少数民族分裂分子的“人权”问题。其三，冲突框架是西方媒体制作“中国民族政策”话语的主要架构。中国民族地区的各类社会“冲突”已经成为他们刻画中国民族议题的关键词之一，而常态的、进步的民族事务实践很难得以体现。三者结合，共同建构出了“中国民族政策”的西方镜像。

四、结语

西方对于中国民族政策和民族发展的歪曲或污蔑，首先是一个政治问题，是服务于政治目的的话语生产。从上文的分析不难看出，这个话语生产过程不是从政策实践的事实出发，而是根据西方学界、政府、媒体各自的话语政治逻辑裁剪、扭曲出来的。要批判这些错误的话语体系，就要深入研究西方不同领域的话语政治和传播手段，从而有的放矢地展开话语权建设工作。只有弄清西方关于我国“民族问题”话语的生成机制，进而有针对性地进行外宣工作，才能巩固和扩大我国在民族理论和政策上的国际话语权。在此基础上，还需要认识到西方世界对于中国民族政策的认识是基于其自身的制度框架和思想资源，背后是西方世界特殊的民族结构和历史过程。基于历史中形成的民族结构，各个国家都形成了一整套相关的政策话语和思想体系。民族制度和政策都是各国历史和文化的产物，没有高低优劣之分。脱离一国的民族结构，或者忽略一国的历史特殊性，简单地进行民族政策具体条目的比较是没有意义的。认识到这一点，就会更加坚定我们对于中国特色解决民族问题道路的自信，对于中国特色民族理论的自信，对于以民族区域自治为代表的制度体制的自信。

（摘自《中南民族大学学报》第38 卷第4 期，2018 年7 月，原作者：张少春）