自20世纪80年代后期苏联和东欧等国家发生剧变以来，一些多民族国家相继发生了政治动荡，甚至国家分裂。然而也有一些多民族国家民族矛盾得到缓和，重新实现了和平、合作与发展。笔者以为，在处理这些民族的矛盾过程中，多民族发展中国家在各自的国家治理体系中已经安排或建立起来的族际合作治理机制发挥了重要作用。实际上，就政治学或比较政治学研究领域而言，不少学者结合多民族国家，尤其多民族发展中国家的实际，进行了富有开创性的研究。提出了“协和民主”“大联合内阁”“比例代表制”“聚合式民主”“权力分享”“合作式权力转移”“跨族联盟”“跨族投票”等新的概念和新的制度设计，在这些研究中都蕴含了大量有关族际合作治理的设计和思考。
一、族际合作治理的涵义
亚、非等地的殖民地从宗主国的统治下获得独立并建立国家以来，如何将有着不同利益追求和认同的民族群体纳入到一定的政治秩序中，就成为了新生的政权治理国家的重要任务。面对身份不同、文化各异的不同民族群体，如何协调和处理不同民族群体和平共存、合作发展问题也就成为了政府治理活动的主要内容，族际合作治理应运而生。
所谓的族际合作治理就是国家和不同民族群体为了实现共同的利益和目标，建立起旨在促进和发展不同民族群体之间，不同民族群体与国家间相互支持、相互信任和相互帮助的机制和过程。不可否认，在多民族发展中国家，存在着作为民间的族际合作活动和行为。但只有在有国家支持和保证的条件下，才能发展一种更为稳定的、并对全局具有重要影响的族际合作。有鉴于此，族际合作治理有两层涵义：其一，从制度和机制角度说，指的是建立了由政府和不同民族群体共同参与的合作体系和机制；其二，从过程意义上看，指的是围绕共同利益和目标，针对不同民族群体之间、民族群体与国家合作中出现的共同问题和事务而展开的协调和管理活动。
二、族际合作治理的表现形式
在当代不少多民族发展中国家的治理活动中，族际合作治理已构成了国家治理体系和活动的一个环节，并在如下几个方面得到了展开：
（一）包容性价值观念建构
多民族发展中国家内部存在着不同的民族或宗教群体，整个国家共同文化基础脆弱。要把这些认同各异的民族群体组织起来，就需要建立一种为各个民族或宗教群体可以接受的包容性价值。
（二）确定和维护平等原则
对多民族发展中国家而言，价值原则包括如公平正义、包容差异、平等自由等原则，其中民族平等原则对多民族共存与合作有着重要的意义。由于不同民族群体在经济上、文化上和政治上存在着诸多的差别，甚至一些差别威胁着国家的统一和安全。要减少这种实质上的不平等，就需要对那些发展比较落后的民族群体予以一定的特别对待，通过缩小差别，为不同民族之间进行合作提供共同的基础。此外，民族平等原则也受到各种历史和现实条件的制约。近代以来殖民主义者人为的划定边界，给一些国家埋下了日后族际政治风险的种子。
（三）协商治理
多民族发展中国家的合作治理首先是“合”。要使具有不同利益要求的不同民族群体能够“合”到一起，共同行动，其中需要诸多的协商工作进行。多民族发展中国家发展了两种不同形式的协商：一种是自上而下的协商。在这种协商中，政府与不同民族群体代表进行协商，政府注意吸纳不同民族群体于一定的机构中，通过倾听民族群体代表的意见交流认识、进行沟通、形成共识，并在新的基础上强化共识、化解矛盾、实现族际合作。与之不同的是自下而上的协商。这里的“下”主要表现为各种不同的团体和政党。他们通过一定的渠道参与到政治生活中来，经过民主的“共识”生成机制转变为公共政策，维护和促进族际合作。在多民族发展中国家，是自上而下的，还是自下而上的族际合作治理，在不同国家可能各有侧重，但也会是两者结合的，即通过族际协商治理，化解族际合作矛盾和危机，达到族际合作的目的。
（四）培育族际合作文明
多民族发展中国家的族际合作治理离不开族际政治文明的建设。这种文明是一种不同民族群体在处理彼此关系上的一种包容的、相互尊重的进步状态，也是支持多民族发展中国家族际合作治理的精神的和社会的力量源泉。
（五）归位性治理
在多民族发展中国家，民族和民族之间、民族和国家之间、民族群体和个人之间、不同社会群体之间不可避免地存在着矛盾，甚至冲突。而对冲突的解决实质上是对离心性行为的一种纠正，并使那些可能或已经存在的“离心”性的行为重归和平共存，甚至走向相互合作的一种制度安排，这里有几个方面：
其一，预先处理机制。即在冲突和矛盾未扩展前，通过积极的沟通机制，将矛盾控制在萌芽状况，防止潜在的族际冲突变为显性的冲突。
其二，打击极端主义和恐怖主义势力。在当代多民族发展中国家，极端主义势力对多民族发展中国家的族际合作治理构成了严重的威胁。对于这样的极端主义活动，中东不少国家和国际社会采取了联合打击活动，有效地扼制了其蔓延趋势，对维护中东地区的局势和国家的政治稳定具有重要价值，也对不同民族或教派的和平共存创造了条件。
三、族际合作治理的类型
在多民族发展中国家，国家与社会之间存在着复杂的关系，其中国家与由多民族群体构成的社会之间的强、弱状况对族际合作治理具有重要影响：
第一种是强国家—弱社会的状况。在这种状况下，所谓的“强”国家，主要指以一定的强势力量为核心的国家，所谓的“弱”社会主要指社会处在对国家的依附状态下。在这里有两类形态：一是国家以全权代表而对待社会，使国内的少数民族群体处在被同化或排斥的状态下。在这种状况中，国家以同质化取代差异和多元。
第二种是强社会—弱国家关系。在这种形式中，社会被部落、教派力量所充斥，国家不过是诸多群体中的一个力量。强大的民族群体或宗教群体与地方军阀间相互制衡并结成一定的联盟，政府和支持自己的某些民族群体和派别结成一定的合作关系，这种状况在家族、部落和教派严重的中东国家、非洲国家大量存在。
第三种为强社会—强国家关系。表现为，一方面社会内部存在着多元的文化群体，但这些文化群体彼此之间相互制约，但已经开放；就强国家而言，国家已经强大，并拥有一定的力量保持对社会的控制。另一方面，由于社会与国家之间的相互制衡，决定了国家和社会之间形成了某种合作治理的局面，这种状况在今天的印度、南非等国家均为代表。由于上述三种不同的形式决定了三种不同的族际合作治理形式。
（一）强中心族际合作治理
强国家—弱社会格局又是强中心格局。在这种格局中，某个主体民族长期居住一地，形成了一个国家支持性力量。主体民族与其他少数民族之间在长期的交往中已经共处一体，不仅如此，由于主体民族的支持形成了各自的王朝国家。在强中心的合作治理模式中，一定的政党权威、宗教权威凭借着优势民族群体的支持占据了中心位置并控制了官僚机构，面对国内存在的不同的民族和宗教情况，国家依然采取了纵向的并有一定官方价值影响的合作。
（二）中心与多元制衡性的族际合作治理
在多民族发展中国家中，有不少国家是在民族主义的浪潮中建立起来的。。在这些国家中，各种部落组织、地方势力集团或宗教教派组织依然保留着自己的传统体制。。在这样的国家中，中央政府缺乏自主性，严重的多元制衡环境使其中央权力难以深入到民族地方。这种局面不能不使政府和地方或民族群体之间就共同性事务采取合作治理的方式。制衡性合作中的各方面并不是静止不动的，当各方力量发生变化，原有的均势打破后，制约性条件发生了变革，合作治理也就面临危机。
（三）多元向心性族际合作治理
在发展中国家，不同民族群体由于共同的利益和命运的驱使促进了民族群体较为容易形成共识与合作，并由此建立了一定的机制。在这个机制中，现代民主政治与传统的伦理政治结合起来，尽管存在着不同民族群体及其政党的竞争，但一种向心性的族际合作治理机制已经建立并在政治生活中发挥了重要作用。
四、结论
当代多民族发展中国家是在经济一体化、社会一体化与政治一体化相当脆弱的条件下开始起步的。随着发展中国家现代化进程的启动和群体性的崛起，国家也从过去对西方国家政治制度的仿效，追求民主的转型和民主巩固中走了出来，通过提升本国的国家治理而实现发展。发展中国家由此在政治上变得更加自主起来。多民族发展中国家的族际合作治理是不少多民族国家实践的结果。尽管在各国的实践中表现为不同的形式，发展的程度高低不同，但它均反映了一种新的认识和新的视角。，为什么基本的政治秩序建立后，民族问题依然连绵不断？从制度的角度看就是有宏观制度而缺乏中观或微观协调机制。宏观的制度难以对复杂的民族问题做出反应，出台相应的政策和治理措施。由此决定了多民族发展中国家除了要加强和完善其宏观制度的建构外，更需要从国家的长治久安、民族共生和共存上安排相应的治理机制，以应对族际政治风险。而在不少发展中国家的族际合作治理机制正可以弥补治理上的存在的不足，缓和族际政治中存在的问题。当代多民族国家身处复杂多变的国际形势中，各种国际力量深入多民族国家中，挑战着多民族国家的凝聚力。而族际合作治理尽管存在着很多问题和不足，但无论对多民族发展中国家的统一和国家认同建构，还是对这些国家的族际政治文明的建设都是一个新的实践。
（摘编自《民族研究》2018年第2期《多民族发展中国家的族际合作治理--以亚非发展中国家为例》，马爽/摘编）
（作者简介：常士訚，天津师范大学政治文化与政治文明建设研究院教授）